糧食庫(kù)存爆滿，新糧難進(jìn)，老糧出不去；國(guó)產(chǎn)糧進(jìn)倉(cāng)庫(kù)，進(jìn)口糧進(jìn)市場(chǎng)——這已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最突出的矛盾。
在此背景下，中央農(nóng)村工作會(huì)議將農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提上日程，即改變目前生產(chǎn)與需求脫節(jié)、糧食流通政府收儲(chǔ)取代市場(chǎng)機(jī)制的局面。2016年是非常關(guān)鍵的一年。國(guó)務(wù)院參事、國(guó)家發(fā)改委原副主任杜鷹透露，矛盾焦點(diǎn)亦即改革重點(diǎn)——在糧食收儲(chǔ)、補(bǔ)貼制度的改革方面，“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的思路已定，并寫進(jìn)今年中央“一號(hào)文件”。“能不能走出去，看今年。”杜鷹日前在“清華三農(nóng)論壇2016”上表示。
“清華三農(nóng)論壇”是清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院的年度論壇，一般于每年的中央農(nóng)村工作會(huì)議后召開(kāi)。清華農(nóng)研院于2011年底成立，由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文掛帥任院長(zhǎng)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊等任副院長(zhǎng)，云集了“三農(nóng)”職能部門的主要負(fù)責(zé)人以及“農(nóng)口”核心智囊。每年的“清華三農(nóng)論壇”成為政策信號(hào)傳遞以及“三農(nóng)”政策研討的重要平臺(tái)。
1月9日召開(kāi)的“清華三農(nóng)論壇2016”上，陳錫文、韓俊、杜鷹以及農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心主任倪洪興等人，都就國(guó)內(nèi)外價(jià)差、糧食收儲(chǔ)補(bǔ)貼制度改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等焦點(diǎn)問(wèn)題發(fā)表了自己的看法。
從決策層釋放的信號(hào)來(lái)看，改革決心已下。但是，如收儲(chǔ)補(bǔ)貼制度，“價(jià)格下調(diào)多少？補(bǔ)多少？怎么補(bǔ)，各部門有不同意見(jiàn)。”杜鷹表示。
而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整？在糧食以及畜牧業(yè)等相當(dāng)多農(nóng)產(chǎn)品中國(guó)都沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的情況下，農(nóng)業(yè)要怎么走？也尚待尋找出路。
形勢(shì)嚴(yán)峻
當(dāng)前糧食矛盾最突出是玉米，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)搞不下去了已是共識(shí)。
杜鷹表示，他去年到東北做了調(diào)研。到2015年11月底，東北四省的玉米庫(kù)存達(dá)到歷史最高點(diǎn)，“夠全國(guó)一年的玉米消費(fèi)量。”而聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的糧食庫(kù)存消費(fèi)比安全線是17%-18%。
他接著表示，這些玉米80%是按照國(guó)家厘定的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格收的。2008年以來(lái)，玉米臨儲(chǔ)價(jià)格提高了60%，產(chǎn)量則提高了40%，“增產(chǎn)玉米基本全部被國(guó)家糧庫(kù)吃盡”，形成了所謂的“政策市”。目前，東北處于新糧難進(jìn)、老糧出不去的狀態(tài)。有三分之一老糧存放于臨時(shí)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施中，“陳化、變質(zhì)幾率、安全隱患很大”。
由于玉米大部分進(jìn)了國(guó)庫(kù)，國(guó)家又要求順價(jià)銷售，導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的危局。“東北玉米加工全部慘淡經(jīng)營(yíng)。玉米原料成本高于加工企業(yè)可承擔(dān)的。”杜鷹說(shuō)。
與此同時(shí)，進(jìn)口玉米及其替代品嚴(yán)重沖擊市場(chǎng)。在中國(guó)玉米價(jià)格因“政策市”不斷提升時(shí)，國(guó)際玉米價(jià)格卻一路下滑。杜鷹表示，2015年，玉米國(guó)內(nèi)外價(jià)差每噸又?jǐn)U大了270元，至660元，即每斤相差3毛3分錢。糧食價(jià)格較之于“分”，這一價(jià)差可謂巨差。
2015年9月，中國(guó)首次較大幅度地下調(diào)了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，從每斤1.12元降至1元。即便如此，國(guó)內(nèi)價(jià)格也遠(yuǎn)高于國(guó)外。目前，玉米配額內(nèi)進(jìn)口價(jià)格大約是每斤七毛六。
據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)，2015年前11個(gè)月，包括大豆在內(nèi)的中國(guó)糧食進(jìn)口已達(dá)到1.18億噸，同比增長(zhǎng)達(dá)27%。中國(guó)進(jìn)口玉米約460萬(wàn)噸；幾乎沒(méi)有關(guān)稅保護(hù)的大麥，進(jìn)口則高達(dá)1027.6萬(wàn)噸，高粱進(jìn)口達(dá)984.4萬(wàn)噸，玉米酒糟進(jìn)口達(dá)640.1萬(wàn)噸。
2015年，中國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)“十二連增”，糧食總產(chǎn)量達(dá)到12429億斤。進(jìn)口創(chuàng)新高的同時(shí)，國(guó)產(chǎn)糧很多只能進(jìn)國(guó)庫(kù)。除了價(jià)差因素，陳錫文認(rèn)為，這顯示了國(guó)產(chǎn)糧食供給和市場(chǎng)需求的不匹配，“現(xiàn)有國(guó)產(chǎn)供給中，有1000億斤是無(wú)效供給。”
韓俊總結(jié)，玉米現(xiàn)在的困局就是典型的市場(chǎng)失靈案例。“改革方向非常清楚，讓市場(chǎng)恢復(fù)活力”。
進(jìn)口沖擊有多嚴(yán)重
不過(guò)，雖然糧食國(guó)內(nèi)外價(jià)差引致的矛盾全面爆發(fā)，如何認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象，意見(jiàn)仍不一致。
陳錫文認(rèn)為，“價(jià)差不是不能邁出去的坎”。他表示，眼下的高價(jià)差是政府托市收購(gòu)、國(guó)際糧價(jià)大幅下跌、國(guó)際航運(yùn)價(jià)格下跌、匯率等多種因素的綜合結(jié)果。現(xiàn)在說(shuō)的價(jià)差是關(guān)稅配額內(nèi)的價(jià)差。而稻谷、小麥、玉米三大主糧，關(guān)稅配額外的進(jìn)口有65%的關(guān)稅，課稅后價(jià)格并不比國(guó)內(nèi)便宜，“不用那么大的恐慌”。
但在一些研究人士看來(lái)，價(jià)差因素并非周期性、短期的，而是長(zhǎng)期性的。而所謂的關(guān)稅壁壘，能提供的保護(hù)也非常有限。
在1月9日下午的分論壇討論時(shí)，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心主任倪洪興提出，農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力。隨著中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，勞動(dòng)力、土地和環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本的顯性化和不斷提高，中國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了成本快速上漲時(shí)期，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本必然與瑞士、日本和韓國(guó)的水平趨于接近，與美國(guó)、加拿大和澳大利亞等主要出口國(guó)的差距不斷拉大，基于成本之上的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)均衡價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格差距擴(kuò)大的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，“這是個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)”。
他表示，不同于日本，中國(guó)入市時(shí)，并沒(méi)有爭(zhēng)取到農(nóng)產(chǎn)品的高關(guān)稅保護(hù)，“中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際上已經(jīng)非常開(kāi)放”。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的平均關(guān)稅水平只有15.2%，只有世界平均水平的四分之一，最高的關(guān)稅只有65%；而日本農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口平均關(guān)稅水平約為42%，如稻米，則可征收數(shù)倍的關(guān)稅。
匯率對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的確造成了影響，但匯率變化本身也是比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力變化的體現(xiàn)。
他稱，配額管理農(nóng)產(chǎn)品相當(dāng)于有兩層天花板，配額內(nèi)稅后價(jià)為第一層，配額外稅后價(jià)為第二層。目前三大谷物國(guó)內(nèi)價(jià)格都已經(jīng)頂破第一層天花板，玉米在特定時(shí)段已經(jīng)頂破第二層天花板，“大米和小麥頂破第二層天花板將在‘十三五’末成為常態(tài)。”
而大豆、大麥、高粱、木薯、玉米酒糟實(shí)行單一關(guān)稅，只有一層天花板，多數(shù)情況下國(guó)內(nèi)成本價(jià)已經(jīng)頂破天花板。“天花板效應(yīng)不僅來(lái)自同類產(chǎn)品，也來(lái)自替代品進(jìn)口”。
如何改革？
如此情形之下，不改肯定不行。“解決‘三農(nóng)’問(wèn)題必須靠改革。”韓俊說(shuō)。
陳錫文表示，今年要推進(jìn)糧食供給制度方面的改革。這一輪改革至少要實(shí)現(xiàn)四個(gè)重要目標(biāo)：第一個(gè)是必須擋住進(jìn)口，關(guān)鍵是把國(guó)內(nèi)價(jià)格降下來(lái)，能夠頂住進(jìn)口沖擊；第二，是新庫(kù)存不能再增加；第三，放活市場(chǎng)，形成多元化主體、多渠道的流通；第四，給農(nóng)民合理補(bǔ)貼， “這個(gè)過(guò)程不能讓農(nóng)民太吃虧”。他強(qiáng)調(diào)，無(wú)論如何不能出現(xiàn)“大起大落”，“現(xiàn)在看糧食多了一點(diǎn)，說(shuō)句實(shí)在話，要減下去快”。
雖然各部門還未就具體改革方案達(dá)成共識(shí)，杜鷹認(rèn)為，有幾個(gè)基本點(diǎn)，一是價(jià)格必須貼近市場(chǎng)，“這樣庫(kù)里糧食才出得去，外面才進(jìn)不來(lái)”，要把整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈搞活。他認(rèn)為，玉米市場(chǎng)價(jià)格降到每斤0.76元-0.80元之間，是比較合理的。而給農(nóng)民的補(bǔ)貼，“至少要彌補(bǔ)種糧成本”，據(jù)價(jià)格部門計(jì)算，包括土地和勞動(dòng)力成本，玉米成本在每斤一塊錢上下。
怎么補(bǔ)？杜鷹不贊成在玉米上推行目標(biāo)價(jià)格政策，即政府不收儲(chǔ)，將所定目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的差價(jià)補(bǔ)貼給農(nóng)民，這要求核算每戶玉米種植面積或產(chǎn)量。“如果玉米也搞目標(biāo)價(jià)格，會(huì)把地方政府累死。”他建議，邁過(guò)受WTO規(guī)則限制扭曲市場(chǎng)的黃箱補(bǔ)貼政策，直接向綠箱、藍(lán)箱政策邁進(jìn)。比如，可以考慮設(shè)定旱地綜合補(bǔ)貼，將對(duì)玉米和大豆的補(bǔ)貼統(tǒng)籌考慮。在東北許多地方，這兩種作物是輪作的。
陳錫文此前也表達(dá)過(guò)，將黃箱補(bǔ)貼改為綠箱補(bǔ)貼的思路。
杜鷹還表示，必須采取非常規(guī)手段，放棄順價(jià)銷售，盡快卸庫(kù)。“否則那么大庫(kù)存在那，國(guó)內(nèi)、國(guó)際價(jià)格永遠(yuǎn)起不來(lái)”，糧食一旦陳化會(huì)造成巨大潛虧。
而怎么調(diào)結(jié)構(gòu)？調(diào)減玉米后種什么？如果轉(zhuǎn)向種水稻、小麥，又會(huì)加劇這些品種的過(guò)剩，成為下一個(gè)玉米。一位農(nóng)口智囊告訴財(cái)新記者，這是目前最難的事情，既不能靠政府行政命令，而依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)怎么實(shí)現(xiàn)？怎么將機(jī)制、產(chǎn)業(yè)鏈建起來(lái)，難度也很大。
但無(wú)論如何，糧食流通改革反反復(fù)復(fù)、一次次折返，終成困局。國(guó)際市場(chǎng)倒逼之下，市場(chǎng)化改革的共識(shí)已經(jīng)基本形成。
韓俊表示，“城里人需要什么，農(nóng)民就生產(chǎn)什么，這就是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整”。與此同時(shí)，必須減少農(nóng)民，讓農(nóng)民工順利進(jìn)城，“沒(méi)有戶籍制度改革、公共服務(wù)改革，就無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)人口流動(dòng)，調(diào)節(jié)資源配置”。
